青海省光伏项目开发建设指南

英文的capacity，依《现代高级英汉双解词典》的解释是：①容纳力。

[47]此后，我国的历部宪法都明确地规定了人民代表大会作为国家的权力机关的性质和地位。澳大利亚国会技能中心（PSC）专门负责议会加强和能力建设项目，包括访问议员和其他议会工作人员的学习计划。

尽管这些委员会可能赋予立法机关独立于行政部门作出决定的潜力，即增强其立法能力，但它们不能保证这种潜力反映在立法效能中。这些程序等于立法机关的宪法，并且对它们的参考会形成法律体系中认可规则的组成部分。纵观各国现状，审议法案有读会制与讨论制等形式。专门委员会的委员是由人大代表组成，但也配有非代表的工作人员，人大常委会的工作机构则是非代表的工作人员组成。但学界对立法能力的定义并未达成共识。

发现法律是立法的首要任务，即从大量的纷繁复杂的社会关系中科学地、有效地抽象出应由法律调整的内容。在《立法法》修改之前，据统计，立法规划的实现率大致在50%左右，[23]其表层理由是立法规划中的一些立法项目因条件不成熟而未能制定为法律，其实深层次的原因除了体制性的障碍外，主要是立法决策之异化以及能力之有限。其中，政务院的政务会议每周举行一次，其决议和命令也须由出席会议的政务委员过半数同意始得通过，而政务院所属各机关也一律实行委务会议、部务会议、会务会议、院务会议等会议制度。

但1958年，全国人大通过了关于调整国务院所属组织机构的决定，撤销国家建设委员会，并对9个部门的职能做了调整，似乎这类国务院组织机构的调整又应当由全国人大决定。再比如，2018年，常委会通过的关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议，也是适宜的。宪法和立法法、监督法、地方组织法等法律，在对法的位阶和立法监督等问题作出规定时，都有一个明确的内容，即行政法规、地方性法规不得与宪法、法律相抵触，设区的市的地方性法规不得与本省、自治区的地方性法规相抵触。也就是说，常委会通过决定的方式，将原来法律法规规定的有关批准权，从投资管理委员会调整给对外经济贸易部。

对于决议、决定的效力，似乎可以大致分为政治效力、法律效力和政策效力。这些特殊区域有的已经变成行政区域，有的虽然没有变成行政区域，但已具有行政区域的特点、功能。

而根据宪法法律的规定，全国人大及其常委会作出决定的情况，大致有以下四类： 1.全国人大及其常委会行使决定权并由国家主席再行使职权的事项。这方面，党的十一届六中全会形成的关于建国以来党的若干历史问题的决议，就是典型。据此，全国人大已先后作出决定，批准设立了海南省、重庆直辖市。比如，深圳、珠海、厦门、汕头等4个经济特区是1979年、1980年由中共中央、国务院批准设立的，但海南岛是1988年由全国人大会议以决议的方式批准设立的，而新疆的喀什经济特区则是2010年中央新疆工作会议上由中共中央批准设立的。

而对国务院机构改革的事项，除了由全国人大作出决议、决定外，绝大多数均由常委会作出决议。1955年、1956年、1957年，常委会还先后发出了《关于全国人大代表视察工作问题的通知》《全国人大常委会、政协全国委员会关于1956年上半年视察工作有关事项的通知》《关于1957年上半年视察工作的通知》。还有，同样是宪法规定的批准事项，为什么批准有关经济社会发展和预算执行情况的报告，用的是决议，而批准海南省、重庆市的行政区划建置，却要用决定？分析这些情况，再联系前述有关工具书对决议、决定模糊不清的解释，可以发现，决议、决定的使用确实还有不少混乱，需要加以区分。这个情况与1954年《宪法》的规定大致相同。

其中，决议适用于会议讨论通过的重大决策事项，决定适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。为什么全国人大及其常委会可以作出决定，而国务院及其以下的行政机关、人民委员会不能呢？ （三）实践中的做法及问题 梳理从1954年《宪法》实施到1982年底五届全国人大四次会议颁布新的宪法之前全国人大及其常委会行使职权的历史，可以发现，两机关在实践中通过或者作出了439件决议、决定。

这种情况不仅在宪法中存在，在全国人大组织法、立法法、监督法等法律中也较多地存在。当然，决议、决定与法律之间，在不少情况下，彼此的效力高低也是明确的，可以区分的，这主要是由我国政治体制的结构和法律本身的特点决定的。

这与此前相比，有了诸多重要的变化。当然，也应当承认，对决议和决定作绝对的区分，并不容易，也不完全必要，因为全国人大及其常委会应当有行使职权的灵活性，甚至也难免失误和不科学。比如，1979年，全国人大通过的地方组织法规定，要在县以上地方人大设立常委会，将地方各级革命委员会改为人民政府，这部法律自1980年1月1日起实施。这本工具书对决定做了三种含义的界定：（1）对如何行动做出主张。这说明，决定虽然不是中央人民政府委员会和政务院行使职权的法定形式，但实践中仍然偶有使用。由国务院根据人民银行法、商业银行法和其他有关法律的规定，确定银监会行使原来由人民银行行使的有关职权。

宪法规定，地方各级人大可以通过和发布决议，决定地方经济文化公共建设的计划，常委会有权决定本行政区域的重大事项，全国人大常委会有权撤销省级权力机关的决议，即地方人大及其常委会既可以作出决议，也可以作出决定。（5）一般的决议、决定与有关法律问题的决定或者重大问题的决定，有什么区别。

（3）凡属解决具体问题的，即操作性、执行性的事项，以作出决定为宜。其中，第一个决议的内容，不仅批准国务院机构改革的总体方案以及几个部门的合并、设立，还涉及国务委员的设置问题，而第二个决议则涉及国务院46个部门的设立、调整。

全国人大常委会的两个决定是成功的，为监察法的制定打下了基础。（三）不同决议、决定的效力问题 1982年《宪法》规定，全国人大常委会有权撤销省级权力机关制定的同宪法、法律相抵触的地方性法规和决议，而没有规定有权撤销与全国人大及其常委会决议、决定相抵触的地方性法规与决议。

这样，也出现了前述《辞海》中的问题，将决议与决定做了同义循环解释，即决议就是一种决定。但是，《中央人民政府组织法》在规定决议以及法律、法令、命令、施政方针等公文形式时，却没有一处关于决定的表述。而1957年，常委会还通过《关于死刑案件由最高人民法院判决或者核准的决议如何执行问题给最高人民法院的批复》。以决议为例：每年全国人大会议对一府两院和常委会工作报告所作的决议，主要是政治性质的评价、态度和要求，不具一般法律规范的特点，所以，应当强调它的政治效力。

又比如，每年全国人大会议对计划、预算报告作出的决议，有效期大体为一年，可以说是有一定的有效期，但全国人大及其常委会为召开代表大会而通过的一些选举任命和代表名额方面的办法、方案，往往都是一次性的。这个条例适用于党的机关和行政机关。

1.前述两本人大工作词典中的相关解释。建议有关方面组织力量对全国人大及其常委会决议、决定的实践，决议、决定的区别与联系以及应当适用的范围做系统的梳理、总结和研究，出台相关的规范性文件，用以指导实践。

决定只强调了赋予国家监察委员会制定监察法规职权的必要性，即为贯彻实施宪法和监察法，保障国家监察委员会履行最高监察机关职责，根据工作实际需要。（2）具有法律约束力或者规范性。

（11）除宪法、法律、决议、决定外，全国人大及其常委会行使职权的其他公文形式还包括哪些？等等。（4）这两个决定所调整的不仅是政府、法院、检察院内部的职权分支，而是横向多个国家机关的重要职权，改变了人民代表大会制度下横向国家机关体系的组成结构。例3：对于全国人大及其常委会会议的召开以及代表选举方面的具体事项，常委会一般以作出决议的方式解决问题。所以，从这个条例看，在党的机关、行政机关那里，决议、决定似乎既有明显的区别，但仍然有难以明确区别之处。

除宪法外，香港基本法、全国人大的决定、香港维护国家安全法虽然都是制定这个决定的根据，但肯定不能说这个决定的法律效力就比基本法等法律低，也不能说比全国人大的决定低。对于行使调整后职权的两个机关，第一个决定强调，国家安全部是六届全国人大一次会议设立的，具有公安机关的性质，第二个决定强调，军队保卫部门所承担的军队内部刑事案件的侦查，与公安机关刑事案件侦查性质是相同的。

第一个阶段是1949年《共同纲领》至1954年《宪法》之前的情况，第二个阶段是1954年《宪法》之后的情况。根据这部法律的规定，中央人民政府实行的是委员会制，名称就叫中央人民政府委员会。

其中，对于经济特区，理论实践中关注较多的是对它的授权立法问题，而对其批准设立的主体和方式，关注并不多。宪法在规定全国人大及其常委会各项决定权的同时，又明确规定国家主席根据全国人大及其常委会的决定，行使人事任免、授予荣誉勋章称号、发布大赦特赦令、批准缔结条约等职权。

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